作者简介：左海聪（1966—），男，湖南郴州人，对外经济贸易大学法学院教授，涉外法治研究院首席专家。方晓庆（1994—），女，安徽绩溪人，对外经济贸易大学法学院博士后。
摘要：对违反美国经济制裁法律法规的行为主体实施行政处罚,是除将其列入制裁清单外,OFAC 的又一处理方式。 通过《报告、程序和处罚条例》等,美国对制裁行政处罚的适用对象、情形、裁量基准、追责时效作出规定,同时保留了执法机构较大的自由裁量权。 从实践看,OFAC 行政处罚事由以相对人逃避美国对伊朗和古巴制裁措施为主,近年来因违反对俄罗斯制裁被罚的案件激增;处罚对象越来越广泛地指向非美国主体,执法管辖所依据的连接点、因果关系条款被扩张适用;处罚普遍以和解形式结案。 OFAC 行政处罚规则与实践表明,我国规模企业被罚风险增大,市场主体面临的合规困境加剧,一定程度上制约了国家反制能力的实现。 对此,应该用好反制法律工具箱,从扩大阻断规则适用情形、明确违规责任体系、确立行政裁量基准等方面完善相关立法,并提升反制执法效能。
关键词：经济制裁;OFAC;行政处罚;反制
倚仗强大的金融和货币体系实力,美国将经济制裁作为推进所谓国家安全和外交政策目标的核心工具。 大国博弈理论下,美国对华动用经济制裁在先,侵犯我国国家主权、安全和发展利益,我国作为博弈后行者采取反击措施,双方由此陷入制裁与反制裁的拉锯战。 研究美国经济制裁执法,尤其是被学界长期忽视的制裁措施以外的执法机制,进一步厘清美国经济制裁的运行体系和制度逻辑,对于提升我国反制效能、赢取大国博弈主动权具有重要意义。
一、问题的形成
2017年以来，美国挑起并持续升级对华贸易战，多次出台涉港涉疆制裁立法，频繁动用特别指定国民清单（SDN清单）、非SDN中国军工复合体企业清单（NS-CMIC清单）等制裁清单，遏制打压中国发展。中美围绕国防、经贸、科技等领域的制裁与反制裁斗争进一步加剧。美国财政部外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control， OFAC）是管理和执行美国对外经济制裁的核心机构，旨在通过冻结资产、禁止交易、切断融资等手段从经济上孤立制裁目标，迫使制裁目标遵照美国意愿行事。为有效实施制裁，美国对违反制裁法律义务者确立了两种惩戒机制：一是另行施以经济制裁；二是追究美国法概念体系下的民事责任，特定情形下还可能触发刑事责任。前者在行为方式上仍属经济施压，由此引发被制裁者资产冻结、交易受限等，尽管课予了违规主体不利后果，但目的在于督促其纠正违规行为，履行制裁要求。只要违规主体的行为发生积极转变，原则上就可以从制裁名单中除名，不再受到限制。这类惩戒实质是以经济强制手段促使相关主体遵守美国制裁义务，在我国法理上类似间接的行政强制执行。后一做法下，违规主体的资金和贸易活动不受影响，而以减损财产或名誉权益的形式承担法律责任，集中表现为被处以违规认定和民事罚款。其中所称“民事罚款”，源自相关立法“civil penalties”的简单直译，是美国对违法而不构成犯罪的行为科以罚款的统称，与通常理解的“行政罚款”无异。故此类经济制裁外的惩戒措施，从性质上可归为行政处罚。
鉴于经济制裁的有效性与参与国数量正相关，美国进一步将上述两类惩戒机制分别扩张适用于第三国主体。一方面，在特定制裁项目下，限制第三国个人和实体与制裁目标的经贸往来，明确对违规的第三国主体施以经济制裁，即次级制裁。另一方面，不断向境外拓展立法、执法管辖，追究第三国个人和实体违反美国制裁要求的法律责任。对于非美国主体违反美国确立的有次级制裁规则的制裁项目，两类惩戒机制存在适用上的竞合。具体选用时，OFAC享有高度的自由裁量权，通常会视违规主体的类型区别对待。违规的如是个人或对行业经济影响微小的实体，适用次级制裁以断绝交易的可能性大；如遇在全球产业链中占重要地位的实体，则倾向以制裁外的行政处罚达到矫正目的。
OFAC自2003年公示执法信息以来，共发起2030起制裁行政处罚案件，累计处罚或和解金额74.12亿美元。其中，2009年以后的案件虽仅占总数的14%，却贡献了高达98.85%的处罚或和解金。这表明OFAC执法自此从“捕鱼”转向“捕鲸”策略，体现在执法案件数量少，但涉案主体规模大、个案处罚金额高。与因违规直接施以次级制裁相比，OFAC行政处罚多指向境外大型金融机构和企业，却很少被学界作为独立的研究议题。我国自2017年中兴通讯起，相继有台湾B鲸公司、江苏国强工具公司、烟台杰瑞集团、中国银行英国分行、双日（香港）公司6家实体遭受制裁行政处罚，付出数十亿美元的代价。一则，美国制裁行政处罚切实损害了我国企业权益和国家发展利益。二则，为应对美国制裁，我国构建的以《阻断办法》《反外国制裁法》为主体的反制法律体系，在为相关主体阻断和反制美国不当措施提供法律依据的同时，也增设了拒绝遵守的义务。置身美国制裁与中国反制的拉锯战，部分市场主体可能面临服从美国制裁要求但依据中国法律承担责任，与遵守中国反制立法但遭受美国制裁违规处罚的两难境地。我国的有效反制需要相关主体作出合乎我国反制立法的商业决策，而该商业决策取决于相关主体对中美两国市场利益和违规成本的权衡。探明OFAC制裁行政处罚的规则和实践，既是相关个人和实体合理防范并应对法律风险的应有之义，也是国家科学完善反制法律规范，提升反制执法效能的关键环节。二、
美国OFAC制裁行政处罚的适用规则
美国经济制裁立法是OFAC实施行政处罚的依据。其具体分为三个层次：一是以《国际紧急经济权力法》为代表的制裁授权型法律；二是国会针对特定国家、地区、组织或者围绕特定情势出台的制裁法律；三是总统和联邦政府部门发布的制裁法规。为提高执法效率，OFAC整合经济制裁立法对于信息报告、许可申请、行政处罚的一般性规定，制定了《报告、程序和处罚条例》。
（一）适用对象
美国经济制裁立法涉及两类不同的主体，分别是制裁对象和制裁规则管束的对象。由于美国对外经济制裁的运行逻辑在于，强制受制裁规则管束的对象履行一定义务，进而从经济上孤立制裁对象以达到目的，因此OFAC追究法律责任指向的是受制裁规则管束的那部分主体。在美国经济制裁立法中，立法者通常确立“美国人”或“受美国管辖的人”为义务主体。但是，对相关术语的扩张解释以及采取“最低联系原则”确立管辖标准，使OFAC行政处罚适用对象不止一般意义上的美国主体，还及于大量的非美国主体。
1.“美国人”
按照OFAC制裁条例的规定，“美国人”指美国公民、美国永久居民、依据美国或其司法管辖区法律设立的实体（包括海外分支机构），以及在美国境内的任何个人和实体。这一定义将“人”扩大解释为个人和实体，在适用属人管辖的基础上，进一步将在美国境内的非美国个人和实体、美国公司海外分支机构等纳入“美国人”的范围。同时，针对伊朗、朝鲜等特定制裁项目，相关条例除对“美国人”提出禁止与被制裁对象交易的要求外，还增设条款强制“美国人”拥有或控制的外国实体一并遵守制裁义务。在此情形下，若某一外国实体50%以上股份或股份表决权、董事会多数席位由“美国人”持有，或者外国实体的行为、政策、人事受到“美国人”实际控制，则认定该外国实体被“美国人”拥有或控制，应负美国制裁合规的义务。
2.“受美国管辖的人”
“受美国管辖的人”这一概念在美国并非由单一的立法定义，相关规则因涉及法律领域的不同存在差异。根据OFAC在制裁条例中作的解释，“受美国管辖的人”包括前文所述的“美国人”，以及“美国人”拥有或控制的外国实体。这意味着，制裁立法如果约束受美国管辖之人，则无需另行增设条款，“美国人”及其拥有或控制的非美国实体将自动归入制裁义务主体。不过，OFAC执法实践未限于此范围，而是利用当前国际法对国家行使立法管辖权规制的不足，在个案中肆意构建美国与管辖对象之间的连接点，使大量非美国主体发生在美国境外的行为因具有美国联系落入美国管辖，受美国经济制裁立法约束。
非美国主体触及美国管辖的连接点，在OFAC执法实践中主要表现为三类：一是当事人关联美国，如外国实体由“美国人拥有或控制”被认为建立起了外国实体同美国的联系，为美国管辖提供正当性依据。二是行为标的关联美国，例如非美国主体因出口的产品原产自美国或者源于美国技术，构成与美国的联系。三是行为过程关联美国，典型形式为非美国金融机构使用美国金融系统交易。应当指出的是，近来OFAC主张的“美国连接点”持续泛化，对构成美国联系的认定标准不断降低，受美国管辖之人的边界愈渐模糊。在此情境下，OFAC执法管辖“受美国管辖的人”，这种循环定义的概念游戏致使行政处罚适用对象无限扩张。确如美国学者指出，美国试图通过“受美国管辖的人”这一措辞，尽可能广泛地将外国行为主体纳入管辖。OFAC因此得以行使长臂管辖权，将美国国内法律强行适用于非美国主体，并利用非美国主体对美国金融体系、市场、技术的依赖获得执行保证。
（二）适用情形
《国际紧急经济权力法》第1705条确立的制裁违规罚则，在美国绝大部分专门性制裁法律法规中均有体现。其内容是，违反、试图违反、密谋违反或者导致违反制裁规范，都属于违法行为，可予以行政处罚；违法行为如是故意为之，可能构成刑事犯罪。该项规则不仅明确行政处罚适用的行为类型，还极大延伸了行为的状态，旨在最大程度地压制美国制裁违规。
1. 四种行为状态
美国允许经济制裁预防性的行政处罚，即行政机关在法益损害发生之前就采取处罚措施，干预并阻止可能发生的制裁违规行为。从制裁违规罚则设定“违反”“试图违反”“密谋违反”的措辞来看，OFAC行政处罚所适用的违反制裁规范的行为，首先包括了行为的三种状态：一是行为主体已经实施终了；二是行为主体已经着手行动，但最终未能完成；三是行为主体未采取实际行动，而是单独或者与他人合谋策划。其次，基于制裁违规罚则中“导致违反”的规定，行为主体实施的一项行为虽然不受美国制裁规则约束，但如果导致了美国法意义上制裁违规的发生，则可以被同样认定为违法行为，适用行政处罚。
例如，OFAC执法实践中较为常见的一类情形是，非美国企业在境外与被美国制裁对象开展交易，同时交易由非美国金融机构提供美元往来账户服务。非美国金融机构通过在美国银行开立同业往来账户的方式实现资金结算。此时，非美国企业不直接关联美国金融系统，如无其他美国连接点，则不属于美国管辖范围。但基于“导致违反”的规定，OFAC可以非美国企业交易行为最终导致了美国银行为被制裁对象提供金融服务为由，认定非美国企业违反美国制裁。学界通常将“导致违反”的相关规定，称作因果关系条款。该条款意在建立制裁违规结果与先前原因行为的关联，允许OFAC对先前原因行为追究法律责任，而不论实施主体是否为美国主体，不论行为是否发生在美国境内，本质是美国经济制裁域外管辖的极度扩张。
2. 两项行为类型
第一，逃避美国对外制裁措施。美国对外国个人、实体、国家发起经济制裁，所实行的冻结资产、禁止进出口交易、限制金融交易等措施，有赖于负有制裁义务的市场主体实际履行。因此，相关主体逃避、试图逃避、密谋逃避或者导致受美国管辖的主体逃避了以上制裁措施的，OFAC可以适用行政处罚。但是，鉴于美国对外经济制裁程度不一、措施有别，一项行为是否构成逃避美国对外制裁措施的情形，无法一概而论，需依据不同制裁项目下立法设定的制裁义务逐一认定。
第二，不遵守报告和记录保存要求。此项行为类型由《报告、程序和处罚条例》统一规制。条例明确“美国人”或“受美国管辖的人”应完整、准确保存受制裁交易及相关交易记录，在法定期限内向OFAC报告持有被封锁财产、解除被封锁财产及拒绝交易的情况。OFAC还专门发布解释，直言非美国金融机构应同等遵守条例项下的报告和记录保存义务，借此搭建起覆盖全球的情报信息系统。OFAC执法从来不是依靠单一行政机构对交易实时监控，而在于调动遍及世界的私人监管力量来确保制裁效果。正是在此意义上，消极地不遵守报告和记录保存义务，与积极地逃避制裁措施，同为OFAC行政处罚适用情形。
（三）裁量基准与追责时效
OFAC经调查确认经济制裁违规的，一般仅对少数情节显著轻微的案件作出违规认定而不予实际处罚，其他情形则处以民事罚款。处罚的程度，OFAC需结合违规行为的事实、情节、后果等，在法定裁量框架内确定。
1. 裁量基准
《报告、程序和处罚条例》对制裁行政处罚设定了从重和从轻两方面的裁量基准。法定从重处罚的事实情节有三：其一，主观要件。OFAC行政处罚虽实行严格责任，但故意或鲁莽地违反经济制裁将招致相对严厉的处罚。案件调查过程中，OFAC会具体探寻行为主体的真意，倘若存在试图隐瞒、业已形成固定的违规行为模式、有管理层参与等情节，均视作具有主观过错而从重处罚。其二，主体要件。由于同等责任适用于不同主体产生的震慑效果不同，违规主体商业成熟度高、运营规模大、财务状况良好的，通常会面临更为不利的裁决。其三，违规后果，例如违规行为对经济收益、制裁政策带来负面影响。若不具备从重处罚情节，或者违规主体存在主动自行披露违规、与执法机关合作、积极开展合规整改等行为，可作为从轻处罚的依据。
除此之外，美国为不同类型的制裁违规行为设定了不同的民事罚款上限。在该标准内，OFAC判定责任数额的关键有二：一是违规案件是否被定性为“恶劣案件”；二是违规行为是否由当事方主动自行披露。案件是否恶劣，由OFAC根据前述各裁量情节综合评定。然而，不论案件性质恶劣与否，只要具备主动自行披露情节，都可以参照基准额度减半处罚。应当指出的是，各类违规行为对应的罚款上限系针对单一行为设定，相关主体每处理一笔违规交易、遗漏一项记录或报告，都可能按上限分别计罚。实践中，最终罚款通常是多项违规行为对应罚款的累计总和，数额巨大。OFAC裁量基准体现出美国经济制裁执法“增进合规”的理念。行政处罚决定的作出，不限于对客观违规事实的调查，还力求探察行为主体的悔过意愿、合作态度、整改决心，视之为量罚的重要依据。OFAC行政处罚制度的功能不在惩戒，更在于激励和引导相关个人和实体共同遵守制裁规则，以维护制裁效果。
2. 追责时效
美国行政体制下，行政机构无权强迫相对人服从行政命令，须在法定期限内向法院起诉以获得司法执行保障。因此，OFAC追究制裁违规者的责任，受限于一定时效。过去很长一段时间，这一时效适用《美国法典》第28卷第2462条的一般性规定，民事罚款类执行诉讼应自诉求首次形成之日起5年内提出。2024年4月24日生效的《通过力量实现21世纪和平法》，对法院受理经济制裁民事罚款类执行诉讼作出特别规定，从而将OFAC追责时效延长至10年。OFAC随即发布《延长时效指南》，明确新法适用于截至生效时尚未超过原有5年时效的违规行为。换言之，自2019年4月24日起发生的违规行为，均适用新法规定的10年时效。OFAC得以在更长期限内开展制裁调查，反映出美国强化制裁违规查处的决心，相关跨国商事主体的制裁违规成本显著增加。
三、美国OFAC制裁行政处罚的实践特点与发展动向
自2009年美国经济制裁执法转向“捕鲸”策略以来，截至2025年3月31日，OFAC依法适用行政处罚的案件294起，累计处罚或和解金额73.27亿美元。
在十余年时间里，OFAC行政处罚的案件数量稳步增加，案由日益扩充，对象涉非美国主体的占比持续提高，在执法事由、执法管辖、执法方案方面不仅形成了长期以来的执法特点，也呈现出新的发展动向。
（一）涉三国的制裁处罚持续升温
触及OFAC行政处罚的情形有二：一是逃避美国对外制裁措施；二是未遵守报告和记录保存要求。前者在OFAC执法事由中占主导，因不遵守报告和记录保存要求被罚的案件，绝大部分同时存在行为主体逃避制裁措施的情形。OFAC通过行政处罚打击个人或实体逃避美国制裁措施的范围很广泛，遍及美国针对伊朗、古巴、苏丹、朝鲜、俄罗斯等特定国家或地区，以及围绕大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、毒品犯罪等特定情势出台的制裁项目。其中涉及逃避美国对伊朗制裁的行政处罚案件最多，逃避美国对古巴制裁的案件次之，二者合计占总数三分之二以上，且年度分布均衡。始于20世纪下半叶的美国对伊朗、古巴制裁政策持续强化，逃避相关制裁措施是OFAC执法的恒重点。
与此同时，自2019年首次出现实体因违反美国对俄罗斯制裁措施被罚以来，基于该项事由的行政处罚案件频增。2023年以来相关案件数量甚至超过同期案件总数的三分之一。涉俄经济制裁执法成为现阶段OFAC的又一重要任务。这与2014年克里米亚危机发生后美国对俄罗斯启动规模化制裁的进程直接相关。事实上，尽管2022年“俄乌冲突”激化后美国全方位升级对俄制裁，但目前OFAC尚未依据获得的新制裁权限开展行政处罚。原因在于OFAC执法调查耗时长，其对案件作出处理，通常距离违规事实发生相隔3－5年之久。这既表明美国制裁立法难以立竿见影地收效，也意味着在对俄制裁火力不减的情况下，与之相关的执法行动会愈演愈烈。
（二）域外执法管辖范围不断扩张
在OFAC披露的行政处罚案件中，对象指向美国主体的218起，非美国主体的76起。然而，数量占比约四分之一的非美国主体缴纳罚款或和解金额，超过OFAC执行总量的80%。OFAC持续泛化“美国连接点”认定标准，频繁应用因果关系条款以重罚非美国主体，传达出域外规制的勃勃野心。
其一，“美国连接点”全面泛化，将直接或间接存在与美国关联的非美国主体纳入执法管辖。在OFAC早期执法案件中，非美国主体触发美国管辖的连接点主要包括为“美国人”拥有和控制、将美国的产品或技术出口到受美国制裁的区域、与被美国制裁对象交易时使用了美国金融系统。但由于“美国连接点”并非法定概念，OFAC得以通过个案持续创设。2017年中国台湾B鲸公司因卷入美国法院破产程序被罚。2019年英国阿拉伯商业银行，尽管借助非美国金融机构与被美国制裁对象交易的行为未经美国金融系统，却因交易发生前涉案资金流转的部分环节涉及美国金融系统，被OFAC定罚。2020年瑞士国际航空电讯集团因提供航空信息服务时使用了美国原产的应用程序和设于美国的服务器被罚。2023年美国3M公司案表明，雇佣美国雇员或成为非美国主体建立美国联系的新连接点。“美国连接点”正在不断突破传统，呈现出个案定制、难以穷尽的特征。
其二，频繁适用因果关系条款，将与美国不存在直接关联的非美国主体纳入执法管辖。2017年新加坡CSE集团案被认为是OFAC基于因果关系条款行使管辖权的开端。该案中，一家新加坡企业在新加坡境内的非美国银行开立美元账户与伊朗交易。涉案美元清算业务通过新加坡银行在美国银行开立同业往来账户由美国银行代理进行，新加坡企业本身与美国金融系统不存在直接联系，但作为美国代理银行同业往来账户客户的客户，被判定“致使美国金融机构向伊朗出口或再出口金融服务”。2022年澳大利亚拓领及关联公司通过美国金融机构发起和接收被美国制裁对象的服务款项，被视为“导致美国金融机构违反制裁”。2023年英国英美烟草案中，英美烟草通过其新加坡子公司与一家朝鲜公司在朝鲜成立合资公司，并向合资公司提供烟草生产所需的原料和设备。在此期间，英美烟草辗转多家中间商将朝鲜合资公司的利润汇入其新加坡子公司在美国银行外国分行的账户。该笔汇款被认为“导致美国金融机构处理了朝鲜合资公司与新加坡子公司间的交易”。同年，注册地位于开曼群岛的虚拟货币交易所币安为全球提供的平台服务，构成“导致美国人与受制裁用户交易”。因果关系条款实则“穿透”了外在的违反制裁规范的金融机构，深入地打击不直接涉及美国连接点的，与被制裁对象交易的非美国主体客户，是美国域外管辖的进一步延伸。从本质上看，这是美国以其综合实力和金融霸权为后盾，根据美国国内法律对他国主体滥施域外管辖的蛮横实践。
（三）执法和解成为双方普遍选择
从行政处罚最终的解决方案分析，2009年以来OFAC执法案件对行为主体作出违规认定处理的4起，余下290起均通过民事罚款来追究违规责任。而在罚款类案件中，违规主体与OFAC最终达成和解协议的268起，占比92.41%。和解成为OFAC经济制裁执法最普遍的结案形式，有着双方深层次的考量。
对于OFAC而言，一是其大范围针对非美国主体执法的合法性本身存在争议；二是美国联邦《行政程序法》赋予行政相对人就行政行为提交司法审查的权力，使OFAC的执法权威在理论上面临诉讼挑战。一旦达成执法和解，意味着执法相对方承认违法事实、同意支付罚金并就执法行为放弃诉权。[5]135由OFAC执法引起的管辖争议和潜在司法审查风险随之终结。有观点认为，OFAC正在开创一种先例，从定向制裁转向定向和解，从而绕过传统管辖权原则主张美国法的域外适用。至于违规主体倾向和解，一方面是迫于行政处罚的压力，另一方面与被罚后获取司法支持的可能性小有关。美国司法机关向来有尊重国会和行政部门外交事务决定的传统。联邦最高法院在支持对古巴实施旅行禁令的案件中解释道，与外交政策相关的制裁是完全委托行政部门的事务，很大程度上不受司法调查或干预。因此，违规主体即使不服行政处罚决定，也欠缺通过诉讼挑战OFAC执法的意愿。
三、美国OFAC制裁行政处罚的实践特点与发展动向
OFAC基于国内法的规定，借力美国主导的国际金融体系和美元在国际结算中的核心地位，对非美国主体实施行政处罚以迫使他们服从美国制裁。这严重干扰了包括我国公民、组织在内的市场主体正常参与全球贸易，一定程度制约了我国国家反制能力的实现，需加强制度应对。
（一）美国OFAC制裁行政处罚对我国的影响
OFAC制裁行政处罚加深了我国公民、企业从事国际商事交易的威胁。第一，美国持续强化对伊朗、古巴制裁违规的打击力度，尤其近年高度关注涉俄罗斯制裁执法，致使与这些国家开展正常经贸合作的中国主体成为重点监管对象。长期以来，美国质疑中国系统性地破坏了其对外经济制裁，自然更关注中国主体的国际贸易动向。第二，美国通过增扩连接点、适用因果关系条款等策略持续扩张对非美国主体执法管辖，导致我国公民、组织更易落入美国管辖范围，且传统规避美国制裁的手段的有效性降低。第三，OFAC行政处罚普遍以和解结案，原因之一在于相对方缺乏有效救济路径。受限于主客观条件，目前我国公民、组织一旦被罚，同样难寻有效的法律救济。
进一步来看，迫于OFAC行政处罚的威慑，中国公民、组织被动纳入美国制裁合规体系，加剧了他们守法层面的两难困境。该困境表现为两类：一是美国不当禁止或限制我国公民、组织与第三方制裁对象交易的，我国商务主管部门可依《阻断办法》发布阻断禁令，要求相关主体不得承认、执行、遵守美国法律和措施，除非获准豁免。此时，我国公民、组织面临执行阻断禁令但不合美国制裁规定，或者服从美国制裁但违反本国阻断立法的困境。二是美国直接对我国公民、组织采取歧视性限制措施的，我国境内个人和组织依据《反外国制裁法》负有不得执行或协助执行的义务。此时，境内存在美国关联的中外资企业，如果停止与我国公民、组织进行正常经贸活动，需承担我国法律责任；如果无视美国制裁，则可能面临美国处罚。相较美国建立“制裁+行政处罚”的双重惩戒机制，目前我国对反制违规主要追究行政责任，且相关责任标准尚不明确，立法可预期性较低，整体威慑力有限。如此，难以有效促使市场主体基于法律责任考量支持我国反制措施。OFAC制裁行政处罚通过影响市场主体在两难困境中的选择，一定程度牵制了我国反制效力的实现，也凸显出完善我国反制责任体系的必要性。
（二）我国应对OFAC制裁行政处罚的法律方案
除运用政治、外交、经济手段外，国家层面应发挥反制法律工具箱的作用，系统强化反制的涉外法治支撑，提升应对能力。
1. 阻断和反制措施的应用
根据对外斗争的新形势，我国已初步建成攻防兼备的反制法律体系。OFAC对中国公民、组织违反美国制裁的行为实施行政处罚，本质是美国不当禁止或限制中国主体开展正常经贸及相关活动的延伸后果。阻断OFAC行政处罚的实施，是我国相关主体遭遇美国长臂执法管辖时的应有法律手段。对此，区分两类情形讨论：一是美国不当禁止或限制中国主体与第三国制裁对象交易，中国主体因之被罚。此时，OFAC对中国主体的行政处罚，符合《阻断办法》第7条规定的美国法律与措施的不当域外适用。我国商务主管部门可据此发布阻断禁令，阻断OFAC行政处罚的承认、执行和遵守。二是美国直接对我国公民、组织实施制裁，进而导致与我国公民、组织交易的境内外主体受罚。由于《反外国制裁法》第12条明确“不得执行或协助执行”的阻断效力，限于外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施本身。违反歧视性限制措施的不利后果，并不必然为该条款包含。此类情形，尚缺乏阻断OFAC行政处罚的明确法律依据。
此外，OFAC对我国公民、组织的行政处罚，如满足《反外国制裁法》第3条第2款及国务院《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》第3条规定的适用情形，有关部门可以适时采取反制措施。
2. 阻断和反制立法的完善
当前，国际形势尖锐复杂，我国对外反制法律体系处于不断更新、加速完善的进程中。此间，既需推动相关立法长出牙齿，形成对抗美国制裁及不利后果的实际效能，也应兼顾相关主体在两难困境下的经济利益，以更好应对美国经济制裁领域的长臂执法。
第一，合理提升阻断规则的法律位阶，扩大阻断禁令的适用范围。现阶段，我国《阻断办法》作为框架式的部门规章，规范层级和操作性均较低。制定更高位阶的阻断法律，增强规则执行力和权威性，是必要且可行的。另外，现行《阻断办法》旨在破除次级制裁对我国的影响，对于外国向我国公民、组织的直接制裁只能依据《反外国制裁法》第12条达到阻断目的。但由于该条款适用对象限于歧视性限制措施，因直接制裁引发的损害后果未必涵盖其中，且缺乏配套的阻断机制。考虑在更高位阶的阻断立法中扩大阻断禁令适用范围，全面地将域外法律和措施的不当适用归入阻断行列，为应对美国制裁及其衍生影响提供制度支撑，实现阻断和反制裁法在防御和回击功能上的有机衔接。
第二，完善违反阻断和反制义务的责任制度，宜对照OFAC标准设定相对严格的处罚上限，必要情形下考虑引入刑事责任。一方面，与美国高昂的制裁违规成本相比，相关主体在无法预判阻断和反制违规责任或者预期责任较轻的情况下，很难苛责他们遵守我国立法。另一方面，只有明确、强制、不可规避的阻断和反制命令，才可能被美国法院视为他国主权强制的结果，作为减轻或免除制裁法律责任的依据。可预见、强威慑的责任规范是有效约束当事人履行阻断和反制，争取美国司法礼让的法律前提。对此，应进一步区分不履行阻断或反制义务的情形，依照违规程度列明具体责任类别，设定高于OFAC标准的行政罚款上限。在违规造成严重损害后果的条件下，考虑适用刑事责任。阻断和反制立法维护国家安全法益的宗旨决定其具有刑事可罚性，美国将制裁违规责任刑事化，也为我国构建与之相当的刑事追责体系以维护法律权威提供了必要。
第三，建立阻断和反制领域行政裁量基准制度，规范主管部门执法的裁量范围、种类、幅度，进一步提高反制立法的可预期性。具体而言，可以OFAC量罚体系为对照，设置我国“违规警示”与“合规激励”兼备的反制执法裁量标准。一方面，将相关主体故意违反我国阻断或反制措施，或者因违规造成严重后果等明确列为加重责任的情形。另一方面，将主动披露、配合工作、有效整改等作为法定的从轻处罚情节，且幅度较美国可适度扩大，正向激励相关主体配合我国工作。此外，应科学衔接各裁量阶次与裁量因素，适度保留主管部门自由裁量的空间。在中美交锋牵涉多重利益博弈的复杂情境下，赋予反制执法一定的灵活性，是贯彻我国反制立法初衷，维护公民、组织合法权益的必要保障。
3. 阻断和反制执法的强化
强化阻断和反制执法能力建设，着力提升我国涉外执法效能。其一，落实国务院有关加强反制执法信息共享与协同配合的要求，鼓励建立有关部门之间的常态沟通与合作机制。对于开展反制调查、增进反制合规等事项，可通过各相关部门联合发布声明或规章等形式，建立制度化的反制执法安排，提高反制执行能力。其二，坚持严格执法、审慎定罚、科学立威的执法理念。美国司法认可的外国主权强制规则，以外国主体在本国真实面临执法风险为前提。我国有关部门严格执法是支持相关主体在美争取责任豁免的重要基础。对此，应积极落实各项法律要求，在阻断和反制OFAC长臂执法的实践中推动形成典型性案例，提高立法威慑力。同时，应注意合理行使裁量权，适度控制阻断和反制违规的总和代价，兼顾私主体经济利益。
结语
尽管OFAC只是获得美国国内法的授权，美国在国际金融体系中的主导地位，却使根植于其中的国内权力实际上成了一项多边工具。OFAC因而堂而皇之地对全球范围内的市场主体行使执法权，通过行政处罚追究非美国主体违反美国经济制裁的责任。中美之间的制裁和反制博弈，处于国家安全、政治、经济、规则等多重利益交织缠绕的复杂环境中。通过夯实反制机制消解OFAC执法不利后果，仅是应对外部风险挑战的一个面向。我们还应从推进人民币国际化部署、强化国际反制合作等维度作长线筹划，遏制美国经济制裁及域外执法的适用空间。
